董磊明：社会变迁与新时期乡村治理
2017年，党的十九大提出实施乡村振兴战略。2020年，党的十九届五中全会强调，要全面推进乡村振兴，加快农业农村现代化。这是党中央对新时期农村经济社会发展作出的重大决策，必将带来农业农村的大发展大变化。新形势新变化给乡村社会发展带来了哪些挑战？如何突破困境实现有效的乡村社会治理？如何在完善乡村社会治理过程中全面推进乡村振兴？《社会治理》2021年第2期围绕相关问题专访了北京师范大学中国社会管理研究院/社会学院社会学系主任，博士生导师董磊明教授。今天平台转载这篇文章，以飨读者。
嘉宾介绍
董磊明，北京师范大学社会学院教授，社会学系主任；中国社会学会法律社会学专业委员会常务理事。主持过“马工程”教材编写项目、国家社会科学基金项目两项，在《中国社会科学》、《社会学研究》、《政治学研究》、《法学研究》等杂志发表50多篇学术论文，出版学术专著两部；先后获得省部级优秀成果二等奖一项，三等奖两项。2010年被评为“马工程”《农村社会学》教材编写首席专家；2012年入选教育部新世纪优秀人才支持计划。
访谈实录
Q1：如何认识新时期乡村治理？如何开展乡村治理研究？
董磊明：当前各界所倡导的多元主体治理固然是乡村治理的题中应有之义——其实中国历代的乡村治理都是多元主体治理的，但我认为在当代中国的语境下，乡村治理最核心的是治国理政在乡村，或者说是国家治理的乡村版，其包括国家基层政权对农村社会的治理和农村社会自治两个方面。具体来看，乡村治理有三个层面的意涵，首先，乡村治理是国家治理的有机组成部分。国家整体发展战略决定着乡村治理内容。2006年之后，取消了农业税，同时开展粮食直补、新农村建设、精准扶贫、乡村振兴等一系列乡村建设行动，大力支持乡村经济社会全面发展，这实际上是从抽取到反哺的战略转变，在这样的背景下，乡村治理的内容自然会发生重大调整。其次，从实践层面来看，乡村治理是国家意志和乡村社会交汇的产物。国家想做什么，这是国家意志，乡村社会有自身的逻辑和规律，这两者交互以后形成了具有较大差异的治理样态。第三，乡村自身具有一定的内生秩序机制。乡村社会在进行乡村治理的时候，内生的秩序机制更具能动性。乡村社会是血缘和地缘纽带连接起来的共同体，人们世世代代生活劳作在这里，人与人之间守望相助，其实有着一个互助合作的机制，这种内生出的秩序机制潜移默化地的维护着乡村社会秩序。所谓的乡村治理的“最后一公里”，更应该依赖这种秩序机制，这是相对低成本高效率的。
基于此，关于乡村治理研究，我认为既要理解国家政策，又得理解乡村社会的独特性，了解乡村整个社会结构的真实情况。乡村治理研究是以理解乡村秩序如何维系，乡村社会如何发展为主要任务的问题导向的多学科综合研究。它大体上可以从宏观、中观和微观三个层面展开。宏观层面的研究主要是理解乡村治理发生的背景、历史条件及其现实处境；中观层面的研究主要是理解自上而下的政策、制度和法律在农村实践的过程、机制及后果，并为理解农村政策的实践提供理论解释；微观层面的研究主要是理解乡村社会内在的运作机制、农民的生活逻辑即乡村治理的社会基础。
Q2：改革开放以来，我国的社会结构和经济体制发生了深刻变革，中国社会变迁对乡村社会带来了哪些影响？
董磊明：改革开放以后，中国社会就是一个字“变”，而且是快速变迁，这样的变迁给乡村社会带来的是巨大的、深刻的变化。一是生计模式的变化。中国全面进入了工业社会，迈向了市场经济和城市文明。对个体农民来说，工业化、城市化推动了他们生计模式的改变。原来的农民主要以农业为生，整日劳作在田间，甚至一辈子不走出村庄。进入工业社会以后，“农民”的概念已经发生变化，我们现在称之为“半耕半农”，这里的半“农”，实际上的比重仅占家庭收入不足10%。二是代际关系的变化。在传统农村社会，父亲既是父亲又是师父，是村庄里面所有长老中的一员，有绝对的家庭权威。家产，包括家里的地契、田产，全部由父辈掌握。然而今天，子女进厂上班，打工挣工资，拿现金收入。子女收入成为家庭经济主要来源，这就决定了家庭经济由子女掌控，由此子女也逐渐掌控了家庭话语权。三是夫妻关系的变化。传统社会的妇女是夫权统治下的弱势群体，而现在则未必。乡村社会开放了以后，各种资源要素向城市流动，城市按照需求从农村抽取各种资源，包括女性资源，大量农村女性可以在城市打工赚钱生存。妇女如果在家庭中受到欺辱，完全可以离开乡村奔向城市。多元选择、“纠错”机会的增加使得妇女的地位迅速抬升，夫妻间的权力关系也因之变化。四是户与户关系的变化。生产生活方式的变革使得农户之间的互助合作需求大大降低，村庄共同生活减少。流动、职业分途、经济分化，使得农民之间的差异性、陌生性、个体化程度大大增加，乡村社会的公共性衰弱，共同体日渐解体。
实际上，今天的乡村社会，在工业化、城镇化的推动下已然不是传统的熟人社会了。从熟悉变得陌生主要有两个方面原因，一是空间分离。从小在乡村一起长大的孩子，各自到不同的城市打工，即便是同宗兄弟，由于生长的城市、生活工作的城市不同了，空间分离了，境遇也就不同了，这就形成了“熟悉的陌生人”。二是职业分途。原来一起到田间地头种庄稼，现在都成了“农民工”，“农民工”是一个高度概括的名词，这里面涉及太多的工种行业，行业不同了，共同语言没有了，陌生感就增加了。今天的社会已经变得松散、疏远，同时是流动的，是一个原子化、流动的社会，我们称之为“流沙社会”，这样的社会给乡村社会治理带来了很多挑战。
Q3：目前我国城镇化率已超过60%，城镇化进程还将加快推进，有人提出未来时期 “乡村衰败”、“村落终结”的论断，您怎么看待这个问题？
董磊明：我们需要善待乡村。乡村社会也许对中国GDP的贡献不多，但是它是整个中国社会，中国现代化建设的一个稳定器和蓄水池。如果不把乡村建设好，我们就没有一个稳定的大后方。而实际上多年来中国在现代化建设过程中，每次遇到的困难，都是由乡村来化解，来兜底。一是乡村为“半城市化人”提供着基本的社会保障。党的十九届五中全会把乡村城镇化建设作为一个重要的远景目标，乡村城镇化的最终目的还是要实现农民的城镇化、市民化。但是有两个关键问题需要解决，一是产业，二是社会保障。产业能否提供足够的就业，进城务工农民是否都有工作，收入是否相对稳定，社会保障能否跟得上，农民工子女上学等问题是否可以有效解决等等，这些问题与乡村的存在以及乡村的整体发展息息相关。我国城镇化率已超过60%，但是在城市工作的农民至少有15%还未能真正在城市扎根，我们把这群人称之为“半城市化人”，这些人的医疗、教育、住房等基本生活保障还需要由户籍所在地的乡村提供，因此乡村不能终结，它是农民安身立命的家园，是农民依靠和保障。二是乡村为中国提供腾挪翻转的空间。中国最近这20年是一个快速城市化的过程，但是城市化是有限度的，不是无止境的，对于农民个体来说，城市梦是我们每个中国农民的中国梦，每个人都想进城。但是这究竟能否实现，要好好考量。真正的城市化在我看来，每个进城的人员能够在城里面最终完成人口再生产，即在城里购房、结婚、生子。然而现实是，从18岁到50岁，农民在城市里打工，50岁以后很多人就要回乡养老，这就是所谓的“铁打的城市，流水的农民工”。因此，中国农村仍然会保留一个海量的人口，4到5个亿，甚至还要多。也就是说，农民在年轻的时候有闯劲，有抱负，有本事，在城里面扎根，无法扎根的农民，年老了就回到乡村。这样子一来，中国的空间就能够腾挪闪转，每个个体能够腾挪翻转，国家就能腾挪翻转。我们就不会像拉美、印度那样，农民进了城只能生活在贫民窟里面。
中国乡村的战略目标定位实际上是一个“兜底”功能，是一个“蓄水池”机制，让农民“进可攻退可守”，为农民提供基本社会保障，为中国提供腾挪闪转的空间。需要指出的是，这样的农村起到了稳定和保底功能，但是在城市见过世面的农民，也渴望回乡后过上更舒适、更体面，更高质量的生活，因此乡村还是需要全方位发展，包括有条件的地方也应该实现产业振兴。乡村振兴是国家战略，同时也是农民群众热切期盼。
Q4：您认为当前中国乡村治理面临的困境及其发生根源是什么？
董磊明：乡村社会治理是国家治理的重要部分，推进乡村振兴必须切实推进乡村治理，只有乡村治理体系建成了，治理能力提升了，乡村振兴才能说“有了效果”。但是目前，乡村社会还存在着一些亟待解决的问题。一是基层政府的治权太弱。现在乡镇政府最大的问题是责权利不对等，人少、钱少、权小、事多、责任大。条块体制很大程度上束缚了乡镇干部干事业的手脚。乡镇上的核心部门如派出所、财政所、工商所等，全部由条来统筹管理，这些核心职能部门也主要对条上的上级机构负责，乡镇没有管理权利，更是无能为力调配治理资源。与此同时，一票否决制度更是严重制约了乡镇干部，为了不被否定，只能谨小慎微，不做事也就不出事。二是村级组织虚化。村级自治组织，是介于国家和社会之间，一边在执行国家的任务，一边在协调农民进行自我管理。做事情得有资源，但是今天中国还存在很大一部分空壳村，这样的村庄实际上已经“去集体化”了，资源缺乏，权力削弱。很多村级组织主要工作就是被动地应对上级的填表、检查，处于“消极治理”“底线治理”的状态。三是村庄的公共性衰弱，共同体趋于解体。个人有个人的想法，个人有个人的诉求，农民之间的差异很大。今天农村社会面临原子化的状况，彼此之间无法守望相助。同时，个体化的农民与集体脱嵌，村集体与农民个体没有了联系。村庄社会的道德、舆论、价值和权威体系衰退，德治的社会基础削弱，缺少维护公序良俗的内生力量，这样的结果是农村基层的公共品供给遭遇困境。农村的公共品可以分为物质形态和非物质形态两种，前者主要是指道路、桥梁、水利设施等，后者主要是指秩序、安全、公序良俗、治理能力等。农村社会的公共品供给一方面来自于外部力量，主要是国家，辅之以市场；另一方面来自于村庄社会内部。村庄社会之于公共品供给有两个方面的作用：一是直接提供内生的公共品；二是有效的承接、维护外部的公共品供给，保障公共品能较为精准的以农民真正的需求偏好为靶向，保障公共品供给的有效性，高效性。这就指向了公共品供给的 “最后一公里”问题。
“最后一公里”的问题，是由国家来打通还是要农民自己去打通？我认为最后一公里是自治，需要农村社会自己去打通。最后一公里国家很难打通，因为它是毛细血管，复杂性、具体性、突发性、不规则性，对此国家无法完全做到精准判断——不规则的农村社会是较难进行全面的精准治理的。这个需要农村社会自己对接，需要农村社会有较强的内生治理能力。然而现在的农民自治能力还比较弱，很多地方对接能力较低。最后一公里的打通，实际上是要求乡村社会有所作为，这也是培育内生秩序的基础。
Q5：乡村振兴提出了“ 二十字方针”，“治理有效”是目标之一，如何实行有效的乡村治理，从而全面推进乡村振兴？
董磊明：一是增强基层政府治权。实际上就是强政扩权，我们基层政府现在的任务越来越多，越来越重，然而没有资源也没有实权。因此一定要把资源和权力下放到基层乡镇。那么有资源有权力了，如何正确使用呢？现代社会科层制管理有一个特点，就是越来越标准化、规范化。乡村社会原本就是模糊的，不规则的，有其乡土性特征，季节性特征。然而我们现在过于规范、严格、标准化、制度化，对他的自由创制的空间太小。政府应该给乡村足够的空间，让乡村发挥它的主体性。
二是做实村集体。做实村庄集体组织，集体经济是关键，但是村集体要办企业，不是村村都能办成办好的。做实村庄集体的抓手主要有两个，一个是村土地的集体所有制，二是国家转移支付的各种资金。资金扶持的对象一定是村集体，而不是村民个人。当然，在资金扶持的同时，还需要赋权村集体，厘清农民权利和村集体权利，把本该属于村集体的权利，从法律上、政策上和机制上归还村集体，一定要杜绝村集体权利虚化。
三是培育自治能力。政府把自治空间让渡出来，相信群众，依靠群众。比如，现在农村总是以项目制来开展公共事务，但是很多项目不是农民的项目，是工程队的项目，是政府的项目，与农民没关系，农民只是旁观者，政府包办了一切，让农民失去了机会和空间，没有了施展自治能力的舞台。因此，政府应该有意识地激活农民自身力量，重建村庄生活，在一定程度上修复村庄的公共性。乡村建设是乡村社会建设、党的建设、国家建设三位一体，甚至是基础设施建设，四位一体。而这个社会建设是以党的建设为统领，同时也是国家建设的组成部分，现代国家能力建设的组成部分。社会底层的重构，需要有抓手，也许就是发动农民群众自行去完善一项基础设施，也许就是修一条路，由此撬动乡村建设行动，从而带动国家建设。
Q6：我国人口老龄化形势日益严峻，农村养老问题更为突出，您认为新时期破解农村养老难题的有效机制是什么？
董磊明：农村养老问题确实已经成为社会关注的热点和难点。在农村，真正有效的养老机制是互助养老。
我们曾在江苏省宿迁市沭阳县实施了一个农村互助养老项目，以村为单位，选择老年人家庭或者经常娱乐活动的场所挂牌成立老龄活动中心，如果有老人某天突然没有来活动，大家就有所发觉，这就是发现机制。如果生病了，就组织年轻老人照顾年老的，身体好的照顾身体弱的，互相帮助、互相服务，这就形成了互助机制。政府只需要在基础设施建设和资金上给予少量支持。可以说，农村地区互助养老模式，较好解决了老人的生活照料、精神慰藉的需求。把村民重新组织起来，重建乡村生活，在日常生活之中形成互助合作机制，同时也就形成了村庄的舆论、村庄的社会，在解决乡村社会问题中推进乡村建设。
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编辑：高姝蕊
审校：对话佳作版块团队